美國智庫：中國數字人民幣將沖擊美元主導的全球金融體系 美國必須采取對策_數字人

隨著各國加快探索央行數字貨幣CBDC，尤其是中國數字人民幣的快速發展，這都會對美元主導的金融體系和美國國家利益造成不利影響。

羅伯特·格林是卡內基國際和平基金會網絡政策倡議和亞洲項目的非常駐學者，專注于中國金融部門的趨勢以及網絡空間治理、全球金融和國家安全之間的聯系。

美國智庫—卡內基國際和平基金會專家撰文認為，中國正在積極推動數字人民幣與其他國家央行數字貨幣進行互操作，并且也正探索在全球建立CBDC標準。中國數字人民幣的順利推進會沖擊美元主導的金融體系，影響美國國家安全和國家利益。目前，全球跨境支付主要通過兩個渠道進行，一個是清算所銀行間支付系統(CHIPS) ，據報道90% 的以美元計價的跨境資金轉移是由清算所銀行間支付系統 (CHIPS) 促成，該系統完全由美國控制，只要是與美元相關的交易，都可以由該系統進行制裁；另一個是SWIFT系統即環球銀行間金融電信協會，美國也可以阻止被制裁實體使用SWIFT的服務。因此，通過這兩個系統，美國可以按照其國家安全和國家利益要求，對任何國家和機構實施制裁。

隨著各國加快探索央行數字貨幣CBDC，尤其是中國數字人民幣的快速發展，這都會對美元主導的金融體系和美國國家利益造成不利影響，美國政府必須采取應對之策！

全文如下：

隨著世界各國央行考慮發行央行數字貨幣 (CBDC) 的風險和好處，中國可能會利用目前全球跨境支付領域效率低下導致的不足，強化對建立在其央行數字貨幣（數字人民幣）基礎上的低成本替代方案的支持。 如果能夠實現，此類安排可能允許中國公司及其貿易伙伴減少美元在跨境交易中的使用，并規避美國政府出于國家安全原因對被制裁實體采取關閉支付渠道帶來的影響。

中國國家支持的數字人民幣（或 e-CNY）已經用來實現這些目標。中國央行中國人民銀行在 2021 年 7 月的白皮書中表示，數字人民幣“已準備好跨境使用”。然而，要實現中國國家支持的數字人民幣的宏大雄心，數字人民幣必須與其他國家的 CBDC 互操作。因此，中國人民銀行正在支持制定全球 CBDC 標準，并與其他貨幣當局合作推出多 CBDC 安排。

美國蒙大拿州州長簽署支持加密貨幣挖礦法案成為法律:金色財經報道，美國蒙大拿州州長Greg Gianforte簽署了第178號法案，主要是阻止該州地方政府通過禁止加密貨幣挖礦的法律。該立法通過修改現行法律、禁止對礦業公司的歧視性電價以及不允許對用作支付方式的加密征稅，有效地保護了該州的加密礦工權利。（Cointelegraph）[2023/5/5 14:44:26]

任何此類安排都可能面臨治理方面的障礙，但如果成功，多 CBDC 安排可以幫助北京減少美國制裁的影響和美元在跨境商業交易中的使用。這種結果在新興市場尤其可能，在這些市場中，美元——以及美國監管的支付系統——在國際貿易中的使用率很高，但現有的跨境支付渠道越來越難以進入。華盛頓需要采取更多措施來降低全球對 CBDC 日益增長的興趣最終可能導致損害美國經濟和國家安全利益的跨境支付安排不斷增加所帶來的風險。

因此，應加快現有的一些努力工作，旨在降低以美元計價的大額跨境交易的現有支付渠道成本，華盛頓應支持旨在利用新技術提高大額跨境交易效率的公共和私營部門的努力。如果沒有更強有力的政策應對全球對 CBDC 日益增長的興趣，以及大多數跨境支付渠道效率低下問題，美國就有可能失去其對全球支付基礎設施的領先影響力。

跨境支付現狀為何困擾北京

在 2021 年 7 月的白皮書中，中國人民銀行將“探索改善跨境支付方式”列為數字人民幣的目標之一。跨境支付主要是大額交易，而不是現在主要使用數字人民幣的小額消費者對消費者或消費者對企業的支付。事實上，估計表明超過 95% 的全球跨境交易是企業對企業的，到 2022 年，這些類型的支付預計每年將超過 150 萬億美元。最近的 聲明 由中國最大的國有銀行之一的行長和一家國家支持的智庫負責人表示，數字人民幣將越來越多地用于跨境企業對企業支付，并最終將被用來幫助嘗試將中國貨幣轉變為亞洲占主導地位的區域貨幣。

美國司法部啟動首個涉及使用比特幣交易逃避國家制裁的案件:5月17日消息，美國司法部已經啟動了有史以來第一個涉及使用加密貨幣逃避國家制裁的案件，并在該案件中對一名未具名的個人提出指控，因故意使用加密貨幣逃避國家制裁。在該案法官撰寫的一份意見書中，顯示美國司法部認為此人在受制裁的國家經營在線支付平臺，該平臺的一些活動涉及加密貨幣轉移。此外，美國司法部還稱被告在一家美國加密貨幣交易平臺創建了一個賬戶來買賣比特幣，然后在非美國交易平臺設立了另外兩個賬戶并使用這兩個賬戶在美國和未具名的受制裁國家之間傳輸了超過 1000 萬美元的比特幣。（Cryptobriefing）[2022/5/17 3:21:23]

然而，目前，涉及中國和鄰近新興市場的此類企業對企業交易的絕大多數是使用美元進行的。事實上，數據表明，大約 80% 的中亞、東亞和東南亞出口以美元計價，據報道，中國只有 20% 的進出口以人民幣結算（其余大部分以美元結算）。在全球范圍內，估計以美元計價的交易約占全球出口的 40%，盡管美國僅占出口的 10% 左右。相比之下，大約 45% 的出口使用歐元開具發票，但這一數字與歐元區國家在全球出口中大約 40% 的份額相當。

這些統計數據困擾許多中國官員，他們將美元的主導視為國際金融穩定的威脅，也是認為美元是中國金融安全的威脅。包括中國銀保監會主席郭樹清在內的中國主要領導也曾經提及。2020年4月，《求是》雜志刊文認為，由于美元的主導地位，“美國前所未有的無限量化寬松政策。. . 侵蝕全球金融穩定的基礎，并將產生難以想象的負面影響”，尤其是在新興市場。重要的是，美元作為貿易計價貨幣的大量使用強化了其作為全球金融主要貨幣的地位，反之亦然。因此，正如中國一家大型國有銀行的高級經濟學家最近建議的那樣，減少美元在跨境貿易中使用的努力可能有助于解決與美元在全球金融中的主導地位相關的更廣泛風險。

中國銀保監會主席還強調了總書記習近平呼吁“金融安全”的重要性，前中國 高級官員（包括現任中國人民協商會議成員）和與中國人民銀行關系密切的知名學者認為，美元作為跨境支付貨幣的廣泛使用，威脅到中國金融安全。正如他們所提到的，如果這些組織涉及美國制裁的企業或個人的交易，華盛頓可能會關閉中國金融機構的全球支付基礎設施。

瑞銀：預計美國國會需要很長時間才能通過加密貨幣立法:2月14日消息，瑞士最大銀行瑞銀周五發表了對美國加密貨幣立法的看法。瑞銀表示，預計美國國會需要很長時間才能通過加密貨幣立法。立法者需要時間來消化這些問題的復雜性，并調和對數字資產應如何監管的潛在分歧。

此前消息，美國證券交易委員會（SEC）主席Gary Gensler在接受彭博社采訪時表示，該證券監管機構正在與商品期貨交易委員會（CFTC）合作進行加密貨幣監管。（News bitcoin）[2022/2/14 9:49:37]

現有的企業對企業支付系統如何運作

要了解為什么會出現這種情況以及 CBDC 如何適應北京減少美元作為全球貿易支付貨幣使用的政策目標，首先要了解大多數企業對企業支付通常使用的現有渠道。

從歷史上看，據報道，90% 的以美元計價的跨境資金轉移是由清算所銀行間支付系統 (CHIPS) 促成的，該系統基于美國并由美國聯邦層面監管。CHIPS使用數字化技術在參與機構之間結算支付美國中央銀行在聯邦儲備系統中的負債。CHIPS 參與者是美國銀行或在美國設有分支機構的大型外資銀行（包括一些中國最大的銀行）。大多數以美元計價的跨境企業對企業交易通常通過這些實體進行，這些實體通常充當代理行——這些代理行向其他銀行提供銀行服務，特別是沒有國際分支機構的銀行。最終，從一家非美國企業到另一家企業的跨境支付通常需要通過賣方和買方所在國家/地區的中間銀行，而這些銀行又會通過參與 CHIPS 的機構進行支付。

這些支付渠道因對新興市場的企業而言成本高昂且效率低下而受到批評。時區差異和多層代理銀行聯系（因不常見的貨幣匹配而延長）可能導致支付結算需要幾天時間。這意味著，銀行經常保持在代理銀行預付資金賬戶來完成客戶支付，從而獲得流動性，推高了成本。更重要的是，大型全球性銀行擔心來自新興市場銀行業務的盈利能力，這在一定程度上是因為擔心這些相對小型的機構無法滿足美國制裁和規則來打擊洗錢行為導致的，這也導致在新興市場可以使用代理銀行渠道的數量下降。

聲音 | PayPal的訴訟表明美國消費者金融保護局并不了解區塊鏈等:據cointelegraph報道，俄亥俄州互聯網律師Andrew Rossow在接受采訪時表示，PayPal的訴訟清楚表明，像美國消費者金融保護局（CFPB）這樣的監管機構并不了解區塊鏈，數字貨幣和人工智能等新興技術。對PayPal有利的裁決可能會證明加密貨幣領域具有突破性意義。[2019/12/15]

然而，正如加拿大、新加坡和英國的中央銀行最近觀察到的那樣，盡管存在這些問題，“代理銀行仍然是唯一無所不在的跨境支付解決方案。” 即使交易不是以美元開具發票，通常也會涉及受美國監管的中介機構和受美國影響的系統。有些銀行會作為代理行為非美元計價的交易提供便利同時也會作為代理行服務以美元計價的交易；因此，華盛頓可以有效地將它們剔除出美元世界，因為它們為美國出于國家安全原因制裁的企業提供服務。此外，用于傳輸大多數代理銀行支付的消息系統是位于比利時的環球銀行間金融電信協會 (SWIFT) 服務，華盛頓可以有效地阻止受制裁實體使用該服務。

中國替代跨境支付渠道的障礙

中國很多人 擔心中國在促進大額跨境支付方面高度依賴 SWIFT 和 CHIPS。但是，如果北京尋求減少對這些系統的依賴，并減少中國公司與附近新興市場貿易伙伴（其中一些幾乎所有出口都以美元開具發票）的跨境商業交易中的美元使用規模，那么它需要一個對現有支付渠道來說可靠、更便宜的替代方案。中國已采取措施創造此類替代方案，但在規避美國主導的支付架構方面存在許多障礙。

2015 年，北京推出了跨境銀行同業支付系統 (CIPS)，以促進與俄羅斯、印度和其他鄰國的人民幣計價交易。最近，該服務的使用量有所增加。北京還通過大型國有銀行的全球分支機構網絡增加以人民幣進行的跨境貿易，這些分支機構能夠促進中國境外的人民幣交易——其中許多實體是在過去幾年中在中亞和東南亞推出的（包括2015 年在泰國和2021 年在菲律賓）。但 CIPS 和中國的大型國有銀行仍然 在很大程度上依賴于SWIFT。此外，中國的大型國有銀行需要獲得美元才能在國際金融市場上運作。這為美國當局提供了一個政策選擇，如果這些機構促進的交易危及美國國家安全，它們可以有效地將這些機構與全球金融的主要渠道隔離開來。

美國SEC啟動新網絡部門打擊ICO欺詐:據coindesk消息，美國證券交易委員會（SEC）主席Jay Clayton周四宣布了一個新的網絡部門，負責監督并打擊涉及分布式賬本技術和ICO產品的違規行為。其他重點領域將包括市場操縱計劃，假信息的傳播，黑網中的非法活動以及黑客在線經紀賬戶。[2018/6/15]

此外，數據顯示，以美元計價交易，然后將資金兌換成當地貨幣仍然比使用人民幣便宜。美元在近90%的外匯交易中處于主導，這就導致其貨幣兌換交易成本與其他貨幣替代品相比顯著降低。如果 CIPS 和以人民幣計價的支付渠道比建立在 SWIFT 和 CHIPS 基礎上的支付渠道更有效，那么使用人民幣作為計價貨幣的成本理論上可以相對于美元降低，但目前情況并非如此。如果人民幣更自由地交易，成本也可以降低，但人民幣大規模國際化存在重大障礙。例如，放開資金流動可能會損害脆弱的國有企業。因此，在未來幾年，人民幣國際化的步伐將像最近的五年計劃所說的那樣“穩健而審慎” 。

北京如何利用 CBDC 削弱美元的主導地位

這些有助于解釋為什么一些人希望 CBDC 的全球擴散可以為中國政策制定者提供他們認為兩全其美的東西：有機會保持人民幣國際化緩慢而穩定的步伐，同時減少美元、SWIFT 和 CHIPS 用于中國公司與新興市場企業之間的交易。

值得注意的是，最近對 65 家中央銀行進行的一項調查發現，超過 60% 的中央銀行正在試驗 CBDC，而且新興市場的中央銀行“更有可能進入試點或實施階段”，因為他們認為對 CBDC 的需求更大。由于中國正處于CBDCs 領先地位，中國中央銀行，如最近觀察到的一位來自國際清算銀行（BIS）的高級官員在培訓其他處于應用CBDCs開發階段的貨幣當局，要注意國際清算銀行是一家由63家中央銀行組成的全球性組織。

CBDC 在不同國家的更大規模全球部署可能會產生多 CBDC 安排，從而使一個國家的 CBDC 支付系統可以與另一個國家的支付系統進行通信。中國人民銀行已經在與國際清算銀行以及香港、泰國和阿拉伯聯合酋長國 (UAE) 的貨幣當局合作，推出一項多 CBDC 安排——最初稱為 Inthanon-LionRock 項目，但最近更名為 mBridge。中國央行 2021 年 7 月發布的數字人民幣白皮書中強調，該項目明確旨在減少對代理銀行渠道的依賴。值得注意的是，其技術小組委員會由中國人民銀行牽頭。

如果成功，這種多 CBDC 安排將促進中國、泰國和阿聯酋企業之間通過參與國家和地區貨幣當局共同管轄的貨幣走廊進行跨境支付。與CHIPS和CIPS不同，這種安排理論上可以每周 7 天、每天 24 小時運行。參與國家和地區的 CBDC 將是可互操作的，而最新的 mBridge 原型需要將幾乎即時的跨境 CBDC 交易記錄在同一賬本上。從理論上講，這可以允許來自中國進口商數字人民幣賬戶的付款通過貨幣走廊迅速轉換為泰國 CBDC，記入泰國出口商的賬戶，中央銀行能夠持續監控交易。事實上，中國人民銀行可以精確控制中國境外實體持有的離岸數字人民幣的水平。智能合約可用于強制執行此類限制、提高支付速度并降低外匯成本。參與的貨幣當局和國際清算銀行在 9 月下旬發布的關于 mBridge 的報告據估計，該計劃可以將跨境支付成本降低多達 50%，并將支付時間從幾天縮短到幾秒鐘。

然而，實現這些結果說起來容易做起來難，而且仍然存在巨大的運營障礙。正如國際清算銀行研究指出的那樣，這種安排帶來的一個主要挑戰是貨幣當局必須共享規則和治理的管理。但北京無疑也著眼于建立更簡單的多 CBDC 安排，這可能源于全球 CBDC 技術標準的精簡，以便這些工具可以更容易地被CIPS 等現有系統使用，以促進大額交易。這有助于解釋為什么中國人民銀行數字貨幣研究所所長穆長春在今年早些時候支持全球 CBDC 互操作性。值得注意的是，中國領導人也曾呼吁 中國將在數字貨幣標準制定中發揮作用。

在跨境商務中更多地使用 CBDC 也符合北京按照其要求緩慢而穩定地實現人民幣國際化的愿望。正如 mBridge 的例子所表明的那樣，CBDC 的可編程性質可以更容易地執行限制海外貨幣使用的資本管制。最近對中央銀行的一項調查表明，CBDC 的全球擴散將導致更多國家采取資本管制。

最終，一些中國人民銀行官員認為，數字人民幣將使涉及人民幣的外匯交易更便宜、更高效，從而有助于人民幣國際化并支持其作為跨境支付貨幣的使用。這樣的結果對應了2021年4月中國人民銀行當時的副行長李波（現國際貨幣基金組織副總裁）聲明，他認為數字人民幣的目標不是取代美元成為世界主導貨幣，而是讓市場選擇在國際貿易和投資中使用何種貨幣。換句話說，北京尋求幫助為處理大額跨境支付的美元渠道提供一種具有競爭力的替代方案。值得一提的是，中國人民銀行研究所所長周誠君認為，隨著人民幣海外使用市場化愿景的實現，北京推動的其他國家貨幣通過“一帶一路”在海外進行的資本密集型投資最終將有效地與人民幣掛鉤。換句話說，人民幣可以發展成區域貨幣。

美國的政策選擇

那么，美國應該如何應對？首先，華盛頓必須做更多準備，以應對中國成功建立多 CBDC 安排的風險，該安排不符合美國的利益，但對建立在美國監管的金融中介基礎上的現有跨境支付渠道提供了低成本替代方案。最近的美國兩黨立法要求行政部門研究中國CBDC對國家安全的影響是朝這個方向邁出的積極一步。美國決策者還應研究在海外成功啟動多 CBDC 安排的潛在經濟和國家安全影響。此外，華盛頓與美國盟友合作以確保不以損害美國利益的方式建立多 CBDC 安排也很重要，美國決策者應尋求更好地了解美國公司如何參與海外多 CBDC 的發展。

還必須加快努力減少現有大額跨境支付渠道的低效率。金融穩定委員會 (FSB) 2020 年關于加強跨境支付的某些建議，例如統一支付標準，一旦被采納，就可以提高大額跨境交易的速度并降低其成本。然而，許多建議的預計實施日期還需要數年時間，FSB 預計全球大部分大額跨境支付所需的時間不會縮短到一小時或更短，直到至少到 2027 年。導致現有跨境支付渠道延遲的一個重要原因是，許多用于處理大額支付的系統在工作日的部分時間和周末的大部分時間都關閉。為了解決這個問題，華盛頓可以投入更多資源來幫助將CHIPS 和 FedWire（由聯邦儲備系統運行的實時支付系統，對 CHIPS 的功能很重要）轉變為每天 24 小時、每周 7 天運行。

為了進一步應對中國在推進 CBDC方面的努力，美國政策制定者應考慮監管改革，以促進私營部門的更大創新，旨在改善涉及新興市場的美元計價交易的跨境支付渠道。一種政策選擇是擴大美國非銀行機構對數字化美國中央銀行負債的訪問，以允許在代理銀行服務不足的市場中發展負擔得起的高速美元支付解決方案，同時防范潛在的金融穩定問題。此外，隨著美國探索發行自己的 CBDC 可能帶來的風險和收益，政策制定者還應研究需要采取哪些步驟來實現美國之間低成本、高效的交易

無論美國是否推出 CBDC，為了在短期內應對中國的數字人民幣 ，美國私營和公共部門都需要更多地參與旨在降低大額跨境支付成本的研究和創新，尤其是在新興市場。

作者：羅伯特·格林

編譯：劉斌 中國（上海）自貿區研究院金融研究室主任

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